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金满家园:经政府批准的“违法建设”如何处置
金羊网 2007-01-18 10:53:24

本报记者 冯超

自本报2006年2月份刊登了广州集资房出现历史、发展现状的报道后,在市民、业主、房地产开发商以及相关政府部门中引起强烈反响,不少人向本报表示了对广州集资房问题的高度关注。

近日拖了一年之久的金满家园违法建设纠纷案终于有了进展。2007年1月4日,应金满家园的投资商和施工方广州

市白云区金满实业发展有限公司(以下简称金满公司)及其他利害关系人的申请,广州市规划部门就处罚决定、处罚金额及依据在白云区规划分局举行了听证会。会上规划部门首次公开透露将对金满公司进行重罚的信息,且拟定的经济处罚高达1500余万元。

对此,金满公司表示强烈反对,在听证会上,该公司代表不但对规划部门对其违法建设的认定提出质疑,还就规划部门处罚的依据、适用的法规以及该楼盘的报批过程等等方面提出己方意见。

辩解一:处罚依据反证规划部门失察之过

听证会上,白云区规划分局办案人员陈述,金满家园于2000年8月29日在广州市城市规划局补办了《建设用地规划许可证》,同年12月14日在广州市城市规划局白云区分局补办了《建设工程规划许可证》,经查实,这两项行政许可都是采取提供虚假的建设时间、虚假的测量图纸等欺骗手段,骗取了市、区规划主管部门按穗府【1997】48号文的政策取得的。广州市规划局已于2005年相继撤销了这两项行政许可。

对此,金满公司负责人陈金满一再要求规划部门出示撤销两项行政许可的依据。并质疑:如以1998、1999年的航拍图来证明金满家园的开工时间确在1996年后,那么,当初规划部门在审批金满家园行政许可时不可能不发现虚假建设和图纸的问题,并一路放绿灯盖上大红印章予以批准。

事实上,据记者调查,在广州市规划局对金满家园判定为违法建设并对自己曾作出的批准予以撤销时,金满公司当即向规划部门讨说法,后者曾将1998年的航拍图作为力证,以此来说明金满家园在申报时提供虚假建设时间。但奇怪的是,在金满公司不服并通过各种渠道进行申诉后,规划部门竟然再也不提航拍图的事。在听证会上,当金满公司多次要求规划部门出示航拍图证据时,在场规划部门代表未能将证据提交金满公司在听证会上质证。为什么如此忌讳地回避对定性金满家园是否违建的重要证据———1998年航拍图?。金满公司的代表认为理由很简单,就是金满家园项目补办手续时,规划部门明知抽屉中的航拍图可以证明该项目不符合48号文政策也予以批准,也可以说,规划部门对金满家园的“违法”从一开始就是心照不宣的,才会盖上批准的公章。

规划部门撤销金满家园规划许可证的另一“罪状”,是利用“虚假的测量图纸”报批。广州市规划局认为,金满家园在报批时,将1999年广州市城市规划勘测设计研究院绘制的石井镇沙凤村(金满家园所在地)地形图擅自改为1998年,以求报批通过。

对此陈金满更觉不可思议,他指出即使有涂改行为,纵然将地形图从1999年改到1998年,仍然不符合第48号文中“96年12月之前”的报批规定,该“作假”行为毫无意义。而且广州市城市规划勘测设计研究院是独立单位,与金满公司没有任何关系,更没有要求其涂改,不能将造假罪名推到金满公司头上。

参与听证会的金满公司代表表示强烈不满:楼盘当时报建时,是通过镇、区两级政府到区、市规划部门的严格审批后,才核准发证的。且当时既有规划部门派出人员到现场勘测,年年又有航拍图复查。如果规划部门认为金满家园有实施虚假建设时间和测量图纸的“违法”行为,为什么直到这么多年后才“发现”?要说“失察之过”还显得相当勉强,因为此事从始至终规划部门都是心知肚明的。

辩解二:政府部门违法行政造成违章建设

对于规划部门认定金满家园为违法建设,陈金满强调金满家园的整个报批报建全程都经过了镇政府、区政府和区、市规划部门的批准,规划部门明知该项目在申请补办手续时已经不符合穗府48号文的规定,但是仍然作出行政许可,如果金满家园构成违法建设,也是由规划部门的违法行政造成的,应该由政府赔偿由此造成金满公司的全部损失。

早在2006年接受记者采访时,陈金满就反复表示金满家园建设时间确在48号文件认可范围外,但金满公司为慎重起见,特地由当时的石井镇人民政府提出申请,在得到白云区人民政府批准后,白云区人民政府同意可以按48号文的政策补办手续。

而作出相关的规划许可时,市、区两级规划部门也多次到“金满家园”进行实地勘查,后才核发了规划许可证,至此金满公司才放心投资该开发项目。

现在面对有关部门的“秋后算账”,陈指出针对规划部门认定金满家园用了虚假的建设时间骗取规划许可证一说,金满公司认为当年原石井镇人民政府申请时之所以变更时间,其目的是为了搭上48号文件的末班车。关键的是这一“造假”行为,在当时也得到了当时当地政府的认可。楼盘开发又不是小动作,动辄几千万的投资,如果政府部门不批准,谁敢开工建设?

陈向记者透露,与其说“金满家园”利用虚假建设时间骗取规划许可证,不如说是当时政府有关部门为解决大量集资房遗留问题而对48号文件采取变通的手法执行;如果不是变通执行,那么,金满家园既然能够存在这么多年,也说明规划部门在审查办理行政许可过程中存在严重失职。

辩解三:两套法规谁更适用?

对于金满家园作出处罚的法律依据,听证会上规划部门代表表示金满家园总价格认定为105168955.80元,建设工程总造价为37052280元,根据《广州市城市规划条例》,并指出根据该条例的规定,对金满公司的违法建设行为本应处以商品房部分总价格50%和公共配套设施部分工程总造价1倍的罚款,即105168955.80元×50%+5841平方米×800元=57257277.90元的罚款;对违法施工本应处以建设工程总造价5%的罚款,即37052280元×5%=1852614元;对违法设计本应处以建设工程总造价3%的罚款,即37052280元×3%=1111568.4元。鉴于其能够配合查处,根据《中华人民共和国行政处罚法》第27条的规定,比照《广州市城市规划条例》第54条减轻处罚,决定处以罚款1582万元。

对于该处罚决定,金满公司当场表示不服,并指出如果金满家园存在违法建设,目前可依照的有广东省实施的《中华人民共和国城市规划法》办法和《广州市城市规划条例》两套法规,如两套法规的规定发生冲突,应依照下位法服从上位法的原则,即按省的办法进行处罚。陈还指出白云区过去在处理违法建设个案中,从没有适用过广州市的条例,惟独对金满家园的处罚,适用市的条例。省实施《中华人民共和国城市规划法》办法,即以按违法建设土建工程造价的5%进行罚款;而《广州市城市规划条例》是按等级商品房价格的50%-80%进行罚款。陈给记者算了算,如按照前一套法规处理,那么,公司将遭受至少数百万元的罚款;如果适用后一套法规的处理,其罚款金额按最低标准计算,也将会高达几千万元,这对一个楼盘投资也就数千万的开发商来说,无疑是灭顶之灾。

据悉,此次对金满家园的处理,首次涉及对违法集资房投资商进行的经济处罚,考虑该事件的影响力和以后处理类似集资房问题的标杆作用,政府部门的态度相当谨慎,直到2007年1月4日,在金满家园违法建设的听证会上,规划部门才正式拿出处罚方案。事实上在如何“量罚”,去年广州市纪委和监察局在专案会上就形成指导意见:要保护小业主的利益,也要考虑违法处罚对建设者(金满公司)的承受能力。陈表示从2005年开始,该楼盘已被停止销售,如今公司1年多没有经营收入,每月还要垫付几十万元的物管和水电费,如还要承担巨额罚款的话,那公司只有破产一条路了。

金满家园当初挂靠的广州市石井建设开发有限公司的代表也表示,既然该项目是通过区政府和规划部门审批的,在处罚时应当作出双方都能接受的处理方式,并减轻处罚。金满公司的代表还指出,根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定:“违法行为在二年内未被发现的,不再给予行政处罚。”金满家园无论从1998年申请之日起计算,还是从2000年取得规划许可之日起计算,到规划部门在2005年7月、8月作出撤销许可的决定,都已超过二年以上的时间,已经超过法定两年的时效期间,依法应当不再给予行政处罚。如果要对金满公司作出这样的处罚,公司将申请行政复议直至走上行政诉讼的漫长申冤之路。

专家意见:处罚同时应讲究和谐平稳

对金满家园因涉嫌违法建设受罚,研究房地产行业多年的专家李伟均表示,处理集资房的历史问题,不应该简单地就事论事,要站在客观历史的角度来考虑。同时一个集资楼盘,动辄几百户业主,对其处理的好坏直接关乎其百姓生活的大事,一定要慎重。

从行政角度来说,可以给违反规定的开发商一定的惩戒,但从社会角度来看,更多的要考虑平稳过渡以及更多业主的利益。在处罚相关单位时,也应注意力度,如因违法建设,就将楼盘的开发主体“一棍打死”,则皮之不存毛之焉附。所以,政府部门在处理该类问题时,要多考虑综合因素,这也是“以民为本”执政思想的重要体现。

关于处罚金满家园适用的法规,广东法学会资深法律专家陈洪发指出,从现实来看,广东省实施的《中华人民共和国城市规划法》应该高于广州市的《城市规划条例》,理论上即使两部法规具有相同的法律效力,也应遵循下位法服从上位法的原则。但事实上两套法规中规定的罚款标准不同,可以说有较大的冲突。如真实情况也如此,按照程序,应提请全国人大作解释或是裁决。

(子琦/编制)


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