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(下篇):惠州规划建设局涉诉2600万元索赔
金羊网 2007-03-22 10:47:48

“公”路?“私”路?(下篇):惠州规划建设局涉诉2600万元索赔

本报记者 王梦鄀

2007年3月13日,敦惠公司状告惠州市规划建设局行政不作为并申请国家赔偿2600万元的行政诉讼案,在广东省惠州市中级法院再次开庭。

申请国家赔偿2600万元

陈发

称,自己苦心经营的黄金岛房地产项目最终为惠州大发建筑工程有限公司大发公司接管,直接原因是拖欠工程款,而拖欠工程款是因为惠州市冠和金山房地产实业有限公司长期封锁南北通道,导致敦惠公司无法进行房地产销售。

陈发认为,冠和公司之所以能够长期封锁南北通道,是因为惠州市规划建设局长期拒绝履行法定职责,放纵冠和公司的违法行为所致。

2006年8月2日,敦惠公司向惠州市规划建设局申请国家赔偿2600万元。该局随后作出了《不予赔偿决定书》的行政决定。

敦惠公司不服该行政决定,向惠州市中级法院提起行政诉讼,惠州市规划建设局为被告,冠和公司为第三人。

敦惠公司向法庭请求:(一)判决认定被告存在行政不作为的违法行为,即对第三人封锁金山花园南北通道的违法行为负有查处义务而没有履行该项法定职责;(二)判令被告履行法定职责,认定并查处第三人封锁金山花园南北通道的违法行为;(三)判令撤销被告作出的《不予赔偿决定书》,一并判令被告按照国家赔偿程序向原告赔偿损失2600万元;(四)提请行政监察部门或者刑事司法部门对玩忽职守的直接责任人员追究法律责任。

惠州市中级法院于2007年1月26日首次开庭审理。开庭时,第三人冠和公司对敦惠公司的主体资格提出异议,合议庭闭庭审查后,另定于2007年3月13日另行开庭审理。

规划建设局履行职责了吗?

2007年3月13日,本案第二次开庭审理。本次开庭审围绕下列问题进行:惠州市规划建设局有没有履行法定职责?南北通道是市政道路还是小区道路?南北通道的使用权归谁所有?封锁南北通道是否合法?原告有何证据证明自己因被告的失职而蒙受了2600万元的损失?

在索赔2600万元的证据问题上,原告敦惠公司称:审计表明,原告投入黄金岛的投资总额为1600万元,而由于合作合同的解除,惠州市中级法院判令原告向金山物业支付土地转让款1400万元。上述两笔损失合计共为3000万元,放弃其中400万元权利,保留2600万元的民事请求。

被告惠州市规划建设局是否已经履行法定职责?双方意见大相径庭。

被告:已经履行法定职责。于2005年5月23日向冠和公司发出了《拟作行政处罚告知书》,后经冠和公司申辩,被告认为该申辩理由成立,故放弃了处理。因此,被告已经履行了法定职责。

原告:被告没有履行法定职责,没有依法对第三人冠和公司封锁南北通道的违法行为进行调查处理。根据《城市规划法》第40条的规定,被告应当责令第三人限期拆除违章设施。而根据《行政处罚法》第8条和《建设部建设行政处罚程序暂行规定》第3条之规定,限期拆除不属于行政处罚措施。因此,被告不能援引《行政处罚法》实施行政强制措施(指“限期拆除”措施),被告向第三人冠和公司发出《拟作行政处罚告知书》不能视为被告已经履行法定职责。

南北通道是什么路?

关于南北通道是市政道路还是小区道路的问题,双方意见也尖锐对立。

原告:南北通道无所谓市政道路还是小区道路,而应当称之为城市道路。法律依据是《城市道路管理条例》第2条,该条款规定,城市道路是指城市供车辆、行人通行的,具备一定技术条件的道路、桥梁及其附属设施。

被告:根据1999年6月审定的规划文件,南北通道的宽度为24米,属于市政道路。2001年修改了该规划文件,南北通道的宽度由24米改为8米,道路性质也由市政道路变更为小区道路。

原告:南北通道的路面无论是24米还是8米,其法律性质都是城市道路。

关于南北通道是“公路”(公共道路)还是“私路”(冠和公司的专用道路)的问题,双方也是唇枪舌剑。

南北通道是“公路”。理由是,(1)公共道路形成于1993年,冠和公司进入金山花园之前该道路就已经存在并正常使用。

(2)市政府《调查报告》称:金山花园高级别墅区南出入口至北出入口及道路桥梁都是市政工程项目,市财政投资,由市金山公司负责建设。

(3)金山总公司转让土地的前提条件是完成“三通一平”,否则不得转让。因此,投资建设南北通道的法定职责是惠州市金山实业总公司。而金山实业总公司投资建设的道路应当服务于包括原告和第三人在内的全体开发商。

被告:南北通道属于“私路”,属冠和公司所有。理由是市政府对金山花园的财政投入3384万元中并不包含南北通道的建设投资,该通道系由冠和公司投资建设而成,因而是属于该公司所有和“私路”。

冠和公司有权封路吗?

冠和公司是否可以封锁南北通道?原告认为冠和公司无权封锁南北通道。理由是,(1)南北通道是公共通道,各方均可使用。

(2)冠和公司封锁南北通道未经批准。《城市道路管理条例》第27条禁止擅自占用或者挖掘城市道路,禁止擅自在城市道路上建设建筑物、构筑物。该条例第30条规定:未经市政工程行政主管部门和公安交通管理部门批准,任何单位或者个人不得占用或者挖掘城市道路。该条例第31条规定:因特殊情况需要临时占用城市道路的,须经市政工程行政主管部门和公安交通管理部门批准,方可按照规定占用。(3)即使南北通道确系由冠和公司投资建设,该公司也不能据此封锁由于历史原因形成的道路。法律依据是《最高人民法院关于贯彻执行<中华人民共和国民法通则>若干问题的意见(试行)》的下列条款:

第100条,一方必须在相邻一方使用的土地上通行的,应当予以准许;因此造成损失的,应当给予适当补偿;

第101条,对于一方所有的或者使用的建筑物范围内历史形成的必经通道,所有权人或者使用权人不得堵塞。因堵塞影响他人生产、生活,他人要求排除妨碍或者恢复原状的,应当予以支持。但有条件另开通道的,也可以另开通道。

冠和公司认为它可以封锁南北通道。理由是,(1)冠和公司封锁南北通道是为了便于金山龙庭项目的施工管理;(2)南北通道的土地使用权属于冠和公司所有。

但原告敦惠公司称,南北通道并不在金山龙庭的施工范围内,所以冠和公司封锁南北通道并非是基于施工管理的需要,而纯粹是妨害敦惠公司对黄金岛房地产项目的开发经营。

2700万元财政资金下落不明?

在被告惠州市规划建设局的举证中,其中一份证据是2003年7月2日惠州市审计局致惠州市国土局的函,该函名称为《关于金山公司垫支市政投入及已交地价款情况的函》(惠市审函[2003]15号)。

该函称:金山公司代市政府投入的市政、绿化工程项目有3大项,送审造价为3384.54万元,其中排洪渠工程为1545.84万元,倍惠路工程为1761.4万元,惠淡公路绿化及候车亭工程77.3万元。

惠州市规划建设局举证的目的是要证明3384.54万元的基础建设投资中不包含南北通道的投资,并据此推定南北通道是由冠和公司投资建设而成。

原告提供了一份金山总公司于2003年6月16日形成的一份名为《关于金山湖部分市政投入的报告》。该报告的内容与市审计局的函的内容分文不差。原告称,“显然是未经审计即予认定”。

原告认为,号称投资1545.84万元排洪渠工程和号称投资1761.4万元的倍惠路工程,二项工程的总造价约为600万元。在该项工程的结算与管理中,约有2700万元财政资金下落不明。

为查证该证据的真实性,原告已经申请法院对排洪渠工程的造价和倍惠路工程的造价进行审计查证。

专家说法

民营经济报:何谓行政处罚和行政强制?

梁文永:依据《行政处罚法》所实施的惩罚性的行政措施叫作行政处罚。行政机关依据法律授权对公民、法人和其他组织作出的强制性要求叫作行政强制。行政强制的目的在于补救损害恢复原状,行政处罚的目的在于惩戒违法行为。

民营经济报:《城市规划法》所设定的限期拆除属于何种措施?

梁文永:该行为属于行政强制措施,而不属于行政处罚措施。

民营经济报:惠州市规划局在实施限期拆除措施时可否参照适用《行政处罚法》?

梁文永:不行。《行政处罚法》仅限于规范和调整行政处罚行为。

民营经济报:如果对排洪沟和倍惠路工程的造价存在疑问怎么办?

梁文永:任何人都可以向有关部门反映情况,包括向人民检察院举报犯罪。《刑事诉讼法》第84条规定:任何单位和个人发现有犯罪事实或者犯罪嫌疑人,有权利也有义务向公安机关、人民检察院或者人民法院报案或者举报。

(子琦/编制)

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